Бюллетень «Архивы Удмуртии» - 2012 г.

О переходе государственных архивов субъектов Приволжского федерального округа в новую организационно-правовую форму
в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
(выступление на заседании Научно-методического совета архивных учреждений Приволжского федерального округа, г. Оренбург, 28–29 сентября 2011 г.)

В течение 2010–2011 гг. в большинстве субъектов Приволжского федерального округа активно проводились мероприятия по реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», по обеспечению перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления архивными учреждениями государственных услуг и выполнения работ. Всего в Приволжском федеральном округе на 01.01.2011 функционировало 52 архивных учреждения, включая государственные архивы, филиалы государственных архивов, центры комплектования, лабораторию обеспечения сохранности и одну службу формирования Архивного фонда. По состоянию на 10.08.2011 с новой организационно-правовой формой архивных учреждений определились и закрепили решение нормативными правовыми актами правительства региона в республиках Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Чувашия, Кировской, Нижегородской, Пензенской, Саратовской областях, Пермском крае. Статус казённых учреждений получили все государственные архивы республик Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Кировской, Нижегородской областей, а также два архива (Государственный архив новейшей истории Саратовской области и Государственный исторический архив немцев Поволжья в г. Энгельсе) Саратовской области. К типу бюджетных отнесены государственные архивы в Чувашской Республике, Пензенской области, Пермском крае, а также Государственный архив Саратовской области с филиалами. Внесены соответствующие изменения в уставы государственных архивов, проведены в установленном порядке согласования и регистрация уставов в едином государственном реестре юридических лиц в Башкортостане, Мордовии, Удмуртии, Чувашии, Кировской, Нижегородской областях, Пермском крае. В Республике Марий Эл и Оренбургской области уставы находятся в стадии согласования.

Комитетом по делам архивов Оренбургской области подготовлен проект постановления Правительства области о переименовании государственных архивов в государственные бюджетные учреждения. Управлением государственной архивной службы Самарской области направлены в аппарат Правительства Самарской области предложения о преобразовании государственных архивов также в государственные бюджетные учреждения. В соответствии с Положением о Главном архивном управлении при Кабинете Министров Республики Татарстан, утвержденным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 07.08.2006 № 408, государственные архивы Республики Татарстан являются структурными подразделениями Главного архивного управления, но с 2012 г. планируется их переход в новую организационно-правовую форму – казённые учреждения.

В Ульяновской области окончательное решение об организационно-правовой форме государственных архивов пока не принято.

Решение о выборе типа государственного учреждения принималось в субъектах ПФО на основе анализа законодательства в области архивного дела, организации предоставления государственных услуг, анализа состояния материально-технической базы архивов и их финансового обеспечения. В основном, причины выбора различной организационно-правовой формы государственных архивов носят экономический характер.

Уполномоченные государственные органы исполнительной власти в сфере архивного дела субъектов ПФО, выбравшие для архивов статус казённых учреждений, отмечают, что большая часть услуг и работ, оказываемых или выполняемых государственными архивами (исполнение запросов органов исполнительной власти, запросов социально-правового характера, рассекречивание архивных документов, обеспечение доступа к подлинникам архивных документов через читальные залы, предоставление справочно-поисковых средств к ним) в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется архивами на безвозмездной основе. Вследствие этого доля внебюджетных средств, получаемых государственными архивными учреждениями от оказания платных услуг, составляет в среднем от 6% в Кировской области до 22% в Республике Мордовия от общего объема бюджетного финансирования, что предполагает невозможность отказа от финансирования архивных учреждений по смете. Кроме того, сыграло роль намерение Федерального архивного агентства перевести федеральные архивы в организационно-правовую форму казённых учреждений.

Министерством финансов Республики Мордовия были разработаны критерии для оценки возможности и целесообразности отнесения государственных учреждений к тому или иному типу. Данные по результатам оценки в соответствии с критериями свидетельствовали, что государственные архивы Республики Мордовия необходимо отнести к казённым учреждениям. Помимо экономических причин, учитывалось место государственных архивов Республики Мордовия в системе информационной безопасности. Так, ГУ «Центральный государственный архив Республики Мордовия» постановлением Правительства Республики Мордовия от 05.01.2004 № 1 отнесен к числу особо ценных объектов культурного наследия народа, проживающего на территории Республики Мордовия.

Мотивом для принятия решения о переходе к статусу бюджетных учреждений, в основном, указывается стремление сохранить внебюджетные средства в самостоятельном ведении государственных архивов. Органы управления архивным делом этих регионов отмечают, что состояние материальной базы государственных архивов требует активного привлечения наряду с бюджетными средствами внебюджетных средств. Практика показывает, что сметное финансирование не в полной мере покрывает потребности содержания госархивов, в том числе решение проблем социальной защищенности работников. Заработанные внебюджетные средства позволяют поддерживать и развивать материально-техническую базу архивов и стимулировать работников.

Этими же побуждениями Управление по делам архивов Управления делами Саратовской области объясняет решение о различном статусе своих подведомственных архивных учреждений: крайняя ограниченность возможности получения внебюджетных средств Государственным архивом новейшей истории Саратовской области, ввиду того, что он принимает на хранение документы по личному составу ликвидированных организаций и самую массовую архивную услугу – исполнение запросов социально-правового характера предоставляет бесплатно; Государственный исторический архив немцев Поволжья в г. Энгельсе имеет небольшой список источников комплектования и не может увеличить объем платных услуг без ущерба для своей основной деятельности. Государственный архив Саратовской области, напротив, имеет широкий список источников комплектования, регулярно проводящих упорядочение документов, а также в составе фондов – большой комплекс документов генеалогического характера и может быть переведен в статус бюджетного учреждения.

Приказами руководителей архивных органов утверждены планы мероприятий по совершенствованию правового положения государственных архивных учреждений с указанием ответственных должностных лиц в республиках Башкортостан, Мордовия, Удмуртия, Чувашия, Кировской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской Саратовской областях. Планы включают внесение изменений в уставы государственных архивов, подготовку нормативных документов, регламентирующих их основную деятельность, по обеспечению финансово-хозяйственной деятельности, разработке государственных заданий и т.д. В Комитете Республики Марий Эл по делам архивов разработан перечень поручений по исполнению Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ также с указанием ответственных лиц. В республиках Башкортостан, Мордовия, Удмуртия и Кировской области приказами руководителей архивных органов созданы рабочие группы по разработке нормативных актов для реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ.

В целях правового регулирования деятельности архивных учреждений в новом статусе в каждом регионе подготовлен ряд нормативных документов. Прежде всего, это перечни государственных услуг и работ, которые архивные учреждения вправе осуществлять. Такие перечни утверждены приказами органов управления в области архивного дела республик Мордовия, Марий Эл, Удмуртия, Чувашия, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей, Пермского края; в Республике Башкортостан и Кировской области – постановлениями Правительства региона. Комитетом по делам архивов Оренбургской области подготовлен проект постановления Правительства области «Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам». Интересно, что количество услуг или работ в перечнях различное, хотя понятно, что все архивные учреждения в соответствии с законодательством осуществляют одинаковые виды деятельности. Так, в Кировской области – одна услуга, которая сформулирована как «Услуги по формированию и содержанию архивных фондов в целях информационного обеспечения граждан», в Республике Башкортостан – 3, в Мордовии и Пермском крае – 5, в Чувашии и Нижегородской области – 6, в республиках Марий Эл и Удмуртия – 7, в Самарской области – 12.

Перечни или номенклатуры услуг, предоставляемых архивными учреждениями на платной основе, утверждены приказами органов управления архивным делом в Удмуртии, Кировской, Нижегородской областях, Пермском крае, в Оренбургской и Самарской областях – постановлениями правительства региона. Количество видов работ в перечнях примерно одинаковое.

В Удмуртии, Чувашии, Кировской, Нижегородской, Оренбургской, Самарской областях имеются утвержденные методики расчета размера платы или порядки определения (взимания) платы за услуги и работы, оказываемые, выполняемые архивными учреждениями. В Республике Мордовия такой документ находится в стадии проекта. Архивные учреждения 4 регионов ПФО (Мордовия, Кировская, Нижегородская области, Пермский край) работают по утвержденным директорами этих учреждений прейскурантам цен. Расценки на платные работы и услуги, оказываемые государственными архивами республик Марий Эл, Удмуртия, Оренбургской и Саратовской областей утверждены органами управления архивным делом этих регионов.

Стандарты качества предоставления государственных услуг (выполнения работ) архивными учреждениями утверждены постановлениями Правительства Республики Мордовия, Кировской области, приказами вышестоящего министерства, департамента или агентства – в Республике Чувашия, Ульяновской области, Пермском крае, в Самарской области – находятся в стадии утверждения. В Саратовской области разработаны требования к качеству государственных услуг, оказываемых государственными архивами.

Государственные бюджетные учреждения создаются с целью выполнения работ или оказания услуг в соответствии с государственными заданиями на выполнение работ, оказание услуг, относящихся к их основным видам деятельности. Государственные задания на 2011 г. были установлены органами, осуществляющими функции учредителя, для архивных учреждений Республики Чувашия, Кировской, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей, Пермского края на основе названных выше ведомственных перечней услуг и работ, выполняемых государственными архивами. Государственное задание государственным архивам Республики Мордовия формировалось лишь на 2010 г. в соответствии с приказом Республиканской архивной службы от 31.12.2009 № 84 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственной услуги по обеспечению сохранности, комплектованию, учету и использованию архивных документов». В связи с созданием государственных казенных архивных учреждений Республики Мордовия названный приказ утратил силу.

Количество работ, услуг, на выполнение которых формировались государственные задания архивным учреждениям, колеблется от одной: в Кировской области – «Услуга по формированию и содержанию архивных фондов в целях информационного обеспечения граждан», в Оренбургской области – «Организация хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов», в Ульяновской области – «Услуга по предоставлению доступа к архивным фондам» до 8 услуг и работ в Республике Чувашия. Подход к формированию государственного задания различный. В основном, государственные задания архивным учреждениям устанавливаются на оказание услуг по информационному обеспечению пользователей на основе документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, по обеспечению доступа к архивным документам (копиям) и справочно-поисковым средствам к ним. В Самарской, Саратовской областях и Пермском крае отдельно устанавливаются государственные задания на исполнение социально-правовых запросов, тематических и генеалогических запросов. В ведомственном перечне государственных услуг и работ, оказываемых государственными архивами Чувашской Республики, утвержденном приказом Министерства культуры Чувашии от 31.01.2011 № 01-07/28, в качестве одной из государственных услуг значится «Киновидеопоказ». В Пермском крае дается государственное задание на услугу «Информатизация». Видами работ, на выполнение которых формируются государственные задания, являются: обеспечение сохранности и учет архивных документов (Чувашия, Нижегородская, Саратовская области, Пермский край); комплектование архивными документами и упорядочение (те же регионы и Самарская область), научное описание архивных документов, создание традиционных и автоматизированных справочно-поисковых средств к архивным документам, методическая работа в установленной сфере деятельности (Чувашия, Нижегородская область). Согласование нормативных документов, регламентирующих деятельность архивных и делопроизводственных служб организаций, отнесено в Республике Чувашия и Самарской области к услугам, оказываемым архивными учреждениями, в Нижегородской области – к работам, выполняемым архивными учреждениями.

В 2012 г. практика формирования государственных заданий для государственных бюджетных архивных учреждений продолжится. Приказом Агентства по делам архивов Пермского края от 30.06.2011 № СЭД-07-01-11-33 плановое задание на предоставление государственных услуг в сфере архивного дела утверждено на 2012 г. и плановый период 2013 г. и 2014 г.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ установление государственных заданий для казённых учреждений необязательно. Тем не менее, Управление по делам архивов Кировской области и комитет по делам архивов Нижегородской области намерены в 2012 г. формировать государственные задания для подведомственных казённых учреждений в соответствии с Порядком формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), утвержденным правительством этих регионов.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением должно осуществляться в виде субсидий из соответствующего регионального бюджета с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением, расходов на уплату налогов. На деле в субъектах ПФО ситуация выглядит следующим образом. Заключено соглашение между Минкультуры Чувашии и БУ «Государственный архив современной истории Чувашской Республики» от 30.06.2011 № 11-18/25 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Разработан проект аналогичного соглашения между Комитетом по делам архивов Оренбургской области и государственными бюджетными учреждениями в соответствии с совместным приказом министерства финансов Оренбургской области и министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области от 10.05.2011 № 44/25 «Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (работ). В Пермском крае предполагается выделение субсидий бюджетным архивным учреждениям на очередной финансовый год с 01.10.2011. Порядок определения субсидий на финансовое обеспечение государственного задания в Самарской, Саратовской и Пензенской областях в настоящее время не утвержден. На практике: предложения по финансированию архивов в следующем финансовом году даются с учетом показателей государственных заданий, но формируется и утверждается государственное задание государственным архивам в субъектах ПФО на основе и в пределах доведенных бюджетных ассигнований, предусмотренных в региональном бюджете.

Возможность корректировки государственных заданий на оказание государственных услуг, выполнение работ предусматривается нормативными документами о порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий, изданными правительством либо уполномоченным органом в области архивного дела Чувашии, Кировской, Нижегородской, Самарской, Саратовской областей, Пермского края, в случае внесения изменений в нормативные правовые акты субъекта ПФО, на основании которых было сформировано государственное задание, а также в случае изменения размера бюджетных ассигнований. На практике корректировка государственных заданий осуществлялась в 2010 г. в соответствии с распоряжением Правительства Кировской области от 30.06.2010 № 204, применялась в отношении производственных показателей государственных архивных учреждений Нижегородской области на основании их обращений в комитет по делам архивов об использовании резерва времени и в соответствии с нормативным актом комитета. В Саратовской области показатели государственных услуг увеличиваются в конце года в соответствии с фактически выполненными объемами, финансовое обеспечение выполнения государственного задания при этом остается прежним.

В соответствии с Федеральным законом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг бюджетными учреждениями и затрат на содержание имущества такого учреждения должен определять главный распорядитель бюджетных средств в отношении каждого из бюджетных учреждений. В переходный период, т.е. до 01.01.2012, предполагается, что нормативные затраты будут формироваться исходя из размера бюджетных ассигнований, выделенных в 2010 г. В настоящее время финансовые нормативы затрат на оказание государственных услуг (работ) и затрат на содержание имущества государственных архивных учреждений закреплены приказом департамента финансов Кировской области от 30.04.2008 № 137-М «Об утверждении Методики планирования бюджетных ассигнований областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период», приказами комитета по делам архивов Нижегородской области от 27.12.2010 № 134, управления государственной архивной службы Самарской области от 31.05.2011 № 46, управления делами Правительства Саратовской области от 17.09.2010 № 6-17-01/145), Агентства по управлению государственными учреждениями Пермского края. В Удмуртии и Чувашии указанные документы находятся в стадии разработки.

Фактически в настоящее время нормативы рассчитываются в пределах выделенных лимитов. Стоимость государственной услуги определяется по прямым и косвенным расходам. Например, размер нормативных затрат на каждое государственное архивное учреждение Самарской области в проекте бюджета на 2012 г. составляет: ЦГА Самарской области – 18,473 млн. руб.; Самарский областной государственный архив социально-политической истории – 11,734 млн. руб.; Самарский областной государственный технотронный архив – 5,296 млн.руб.; Самарский областной государственный архив документов по личному составу – 9,816 млн. руб., однако, эти объемы на стадии рассмотрения бюджета могут быть уменьшены. Агентством по управлению государственными учреждениями Пермского края норматив затрат на содержание одного архивного учреждения вычисляется, исходя из стоимости содержания единицы хранения – 9,5 рублей, а с учетом затрат на содержание имущества стоимость содержания единицы хранения составляет 22 руб.74 коп.

Архивные органы субъектов ПФО, подведомственные архивные учреждения которых получили статус казённых, обеспокоены вопросом о возврате этим учреждениям доходов, получаемых от оказания платных услуг и иной, приносящей доход деятельности и зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации. В настоящее время механизм возврата финансовых средств не разработан ни в одном из субъектов ПФО, за исключением Пензенской области. В соответствии с приказом Министерства финансов Пензенской области от 13.04.2011 № 36 «О порядке осуществления Министерством финансов Пензенской области операций со средствами государственных казённых учреждений Пензенской области от оказания платных услуг» средства казённых учреждений, полученные от приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов учреждения по приносящей доход деятельности и зачисляются на счет, открытый Министерству финансов Пензенской области в Головном расчетно-кассовом центре Главного управления Центрального банка РФ по Пензенской области. В целях обеспечения своей деятельности казённые учреждения используют средства от приносящей доход деятельности на основании генерального разрешения, выданного главным распорядителем бюджетных средств. После уплаты налогов и сборов средства от приносящей доход деятельности зачисляются в доход бюджета Пензенской области на счет 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации», открытый в Управлении Федерального казначейства по Пензенской области. Операции со средствами казённых учреждений, поступившими на счет Министерства финансов Пензенской области от приносящей доход деятельности, осуществляются Министерством финансов Пензенской области на лицевых счетах, открытых казённым учреждениям. Государственному архиву Пензенской области, вероятно, в соответствии с данным порядком работать не придется, поскольку архив будет иметь статус бюджетного учреждения.

В целях осуществления контроля за деятельностью подведомственных архивных учреждений органами управления архивным делом в регионах ПФО разработан ряд нормативных документов: Порядок осуществления контроля за деятельностью ГКУ Удмуртской Республики, подведомственных Комитету по делам архивов при Правительстве УР; Порядок осуществления Комитетом по делам архивов при Правительстве УР бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджетов бюджетной системы РФ; Порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет государственных казённых учреждений подготовлен в Удмуртии и Республике Марий Эл; Порядок составления и утверждения отчетов о результатах деятельности государственных казённых учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества – в Удмуртии, Мордовии, Кировской области); Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности государственных казённых учреждений Удмуртской Республики и государственных бюджетных учреждений Оренбургской области, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем государственного казённого учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ; Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения, подведомственного Комитету по делам архивов Оренбургской области».

Приказом Минкультуры Чувашии от 28.02.2008 № 01/07-86 утверждены критерии результативности и эффективности деятельности подведомственных организаций. Осуществление государственного финансового контроля за подведомственными комитету по делам архивов Нижегородской области государственными архивными учреждениями в части правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств проводится в соответствии с административным регламентом, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 14.02.2011 № 88.

Внесены изменения в Положение о комитете по делам архивов Нижегородской области и утверждено постановлением Правительства Нижегородской области Положение об оплате труда работников государственных казенных архивных учреждений (постановление Правительства от 23.06.2011 № 472). В аналогичное постановление Правительства Удмуртской Республики внесены изменения (постановление Правительства от 01.08.2011 № 264).

Период до 01.01.2012 определен переходным, многие финансовые и производственные процедуры осуществляются по прежним нормам, поэтому оценить однозначно приобретенный за год с момента изменения организационно-правовой формы государственных архивов опыт сложно. Можно оценить лишь опыт проведения организационной работы по изменению правового положения государственных архивных учреждений. В пояснительной записке к законопроекту «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» говорилось, что порядок перевода существующих государственных учреждений в статус «казённых учреждений» должен обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, максимально сократить время и трудозатраты на их создание. На деле все обстоит далеко не так. К примеру, в Удмуртской Республике только внесение изменений в уставы государственных учреждений и согласование их с Министерством имущественных отношений УР заняло более двух месяцев. Регистрация уставов государственных казённых учреждений потребовала финансовых вложений. Далее, были перезаключены трудовые договоры с руководителями государственных архивов, внесены изменения в положения о структурных подразделениях и коллегиальных органах архивов, должностные инструкции сотрудников, заново утверждались штатные расписания архивов. Кроме того, дополнительно пришлось разрабатывать и еще предстоит разработать ряд нормативных документов.

Все органы управления архивным делом субъектов ПФО единодушны в том, что необходимость обобщения и анализа положительных и отрицательных сторон перехода государственных архивов в новую организационно-правовую форму возникнет по прошествии некоторого времени. Поэтому вносится предложение вернуться к рассмотрению вопроса о реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в архивной отрасли еще раз.

Н.Г. Пушкарёва, заместитель председателя Комитета